あわら市議会 防災・減災対策特別委員会の行政視察で、兵庫県神戸市を訪れました。
今回の視察テーマは、神戸市の
「わたしの避難計画（個別避難計画）」と
「防災福祉コミュニティ」です。
阪神・淡路大震災から31年。
大きな被害を経験した神戸市が、その経験と教訓をどのように現在の防災へつなげているのか。
制度だけではなく、地域、人材、訓練、そして、それらを実際に動かしていく仕組みまで学ばせていただきました。
約3万5,000人の要救助者と「共助」
説明の中で、改めて重く感じた数字があります。
阪神・淡路大震災では、倒壊した建物などから自力で脱出できず、
救助を必要とした方が約3万5,000人いたとされています。
大規模な災害では、消防や行政がすぐにすべての場所へ駆けつけられるわけではありません。
道路が寸断される。
水が出ない。
同時に多くの場所で火災や建物倒壊が起きる。
阪神・淡路大震災では、消防や警察などの公的機関だけでは対応しきれない状況の中で、近くにいた人たちが力を合わせ、多くの命を救いました。
「公助だけでは限界があり、地域で助け合う共助が必要である」
ここが、神戸市の地域防災を考える大きな出発点になっています。
震災の教訓から生まれた「防災福祉コミュニティ」
阪神・淡路大震災では、地域の皆さんが懸命に消火や救助活動を行いました。
一方で、当時の活動から大きく三つの課題が見えたとの説明がありました。
- 防災資機材が十分になかったこと
- 被害状況を把握し、何を優先し、誰が何をするのかを判断するリーダーが不足していたこと
- 消火や救助などに必要な知識・技術が十分ではなかったこと
こうした教訓をもとに生まれたのが、神戸市の自主防災組織
「防災福祉コミュニティ」、通称「防コミ」です。
現在、市内には192地区あり、おおむね小学校区単位で組織されています。
自治会だけではなく、消防団、民生委員、地域団体、事業所など、地域のさまざまな人たちが連携して活動しています。
平常時には、防災訓練や防災資機材の点検、地域の危険箇所の確認などを行います。
さらに、災害発生時に地域がどのように行動するかをまとめた
「地域おたすけガイド」も、192地区すべてで作成されています。
災害が起きてから「誰が何をするのか」を考えるのではありません。
- どこに資機材があるのか
- どこに危険があるのか
- 誰がどの役割を担うのか
平常時から確認しておく。その積み重ねが、いざという時の行動につながります。
消防局が地域を継続して支える
神戸市の防災福祉コミュニティで印象的だったのが、消防局との関係です。
各防災福祉コミュニティには担当する消防職員が決められており、訓練への立ち会いや活動に関する相談など、地域を継続して支援しています。
活動資金についても支援があり、通常の活動助成に加え、地域が提案する防災活動や防災資機材の整備などを支援する仕組みがあります。
地域住民が主体となって活動し、行政はその活動が続くよう支える。
行政が一律に地域へ指示するのではなく、それぞれの地域が自分たちに必要な防災を考えます。
海に近い地域では津波避難を考える。
山間部では土砂災害を考える。
高齢者が多い地域では、誰に声をかける必要があるのかを考える。
地域の状況に合わせて防災を組み立てていることも印象に残りました。
災害時に支援が必要な人を、どう地域で支えるか
もう一つの大きなテーマが、災害時に一人で避難することが難しい方への支援です。
神戸市では、阪神・淡路大震災などの経験を踏まえ、災害時の要援護者支援について条例を整備し、避難行動要支援者名簿を作成しています。
視察では、現在対象となる方が約27万人に上るとの説明がありました。
非常に多くの方が対象となる一方で、
「本当に支援が必要なのは誰なのか」
ということも課題となっており、現在、対象要件の見直しが検討されています。
年齢だけで判断してよいのか。一方で、要介護度が低くても、認知症などによって避難に支援が必要な方もいます。
名簿に載せること自体が目的ではありません。
実際の災害時に、誰が安否を確認し、誰が避難を支援できるのか。
そこまでつながって初めて意味があります。
「わたしの避難計画」は、作ることが目的ではない
神戸市では、個別避難計画を「わたしの避難計画」と呼んでいます。
現在、優先して作成を進めているのは、
- 重症心身障害児者
- 24時間人工呼吸器装着患者
- ハザードエリアに居住する要介護5の方
対象者によって、計画の作り方も異なります。
24時間人工呼吸器を使用している方については、保健師や訪問看護などの関係者と連携して作成します。
ハザードエリアに住む要介護5の方については、本人や家族だけに任せるのではなく、日頃から本人の生活状況を把握しているケアマネジャーと一緒に作成します。
作成に協力した事業所には、1件2,000円の作成費も設けられています。
この考え方が、今回の説明の中で特に印象に残りました。
計画を作りながら、
- 今、準備できていることは何か
- まだ準備できていないことは何か
- 避難先はどこなのか
- 誰に相談する必要があるのか
を本人、家族、支援者が一緒に確認する。
すべての欄を埋めること以上に、災害について考えるきっかけをつくることに意味があります。
一方で、計画を作成した後、どのように更新していくのか、どのタイミングを「更新」と考えるのかなど、現在も検討している課題があるとの説明もありました。
制度を作れば完成ではありません。実際に運用しながら、改善していく必要があります。
人を育てるだけではなく「マネジメント」を育てる
今回、私が特に興味を持ったのが、防災人材の育成です。
神戸市では、市民防災リーダー研修を各消防署で行っています。
視察では、2025年度だけでも約1,500人が受講し、これまでの累計では約2万9,000人を養成してきたとの説明がありました。
消火器の使用、救助、応急手当など、防災に必要な知識や技術を学びます。
しかし、知識や技術を持っている人がいるだけで、地域全体が動けるとは限りません。
災害が起きれば、火災、救助、避難誘導、要支援者の安否確認など、さまざまな対応が同時に必要になります。
そこで必要になるのが「マネジメント」です。
何を優先するのか。
誰に何を任せるのか。
限られた人と資機材をどう動かすのか。
神戸市では、小学校区単位の防災福祉コミュニティを対象とした「防災マネジメント研修」も実施しています。
地域全体を見ながら動ける人材を育てようという取組です。
これは非常に重要だと感じました。
災害時の判断を体験する「ダイレクトロード」
防災マネジメント研修の中で紹介されたのが、神戸市消防局が開発した防災カードゲーム
「ダイレクトロード」です。
複数人でグループを作り、それぞれが違う情報の書かれたカードを持ちます。
自分のカードを他の人に見せるのではなく、それぞれが持っている情報を言葉で伝え合いながら、
- 今、地域で何が起きているのか
- 何を優先しなければならないのか
- 誰がどこへ行くのか
を考えます。
海辺の町、内陸の町、マンションなど、地域特性に応じたシナリオも用意されています。
知識を覚えるだけではなく、
混乱した状況の中で情報を集め、共有し、判断する。
まさに災害時のマネジメントを疑似体験する取組です。
災害を経験していない人に、災害時の混乱をどう想像してもらうか。その一つの方法として、とても興味深い取組でした。
次の課題は「若い世代」をどう巻き込むか
一方で、神戸市でも課題があります。
防災訓練に参加する人が、どうしても同じ顔ぶれになりやすい。
特に働く世代、30代、40代などの参加をどう増やしていくかは課題だとの話がありました。
市民防災リーダーも、比較的高い年齢層が多くなっています。
そのため、学校での防災教育に消防職員や地域の方が参加したり、NPOなどが持つ「楽しく防災を学べるプログラム」を活用したりする取組も進めています。
防災というと、どうしても「訓練」「勉強」というイメージがあります。
しかし、楽しみながら参加し、その中で知識や経験を身につける。
そうした入口を増やしていくことも、これからの地域防災には必要なのだと思います。
「わたしの避難計画」という言葉から考えたこと
今回の視察を通して、最後に私自身が強く感じたことがあります。
それが、「わたしの避難計画」という言葉の持つ意味です。
制度としての個別避難計画は、一人で避難することが難しく、災害時に支援を必要とする方を対象としたものです。
その対象や制度の目的は、明確に区別して考える必要があります。
しかし、さまざまなことを知り、説明を聞けば聞くほど、
「実際に災害が起き、周囲が混乱している中で、自分自身は本当にうまく避難できるだろうか」
と、私自身も考えるようになりました。
避難所を知っている。
避難経路も分かっている。
防災についてある程度知識もある。
それでも、実際の災害時に、その通り行動できるとは限りません。
知らなかったことを知ることで、不安になることもあります。
しかし、その不安から、
「自分だったらどうするのか」
と考えること自体が、備えの第一歩なのだと思います。
「個別避難計画」と聞けば、多くの市民にとって、自分とは関係のない制度に聞こえるかもしれません。
しかし、
と言われたらどうでしょうか。
「自分はどこへ逃げるのか」
「家族とはどう連絡を取るのか」
「夜だったらどうするのか」
「車が使えなかったらどうするのか」
そんなことを、一度考えるきっかけになります。
防災にはさまざまな制度や手段があります。
防災福祉コミュニティ。
個別避難計画。
消防団。
防災リーダー。
防災士。
防災訓練。
そして、それらを実際に動かすためにはマネジメントが必要です。
しかし、その一番の出発点にあるのは、一人ひとりが、
「災害が起きたとき、わたしはどうするのか」
を考えることではないでしょうか。
神戸市の制度そのものを、そのままあわら市へ持ってくればよいということではありません。
地域の状況も、人口規模も違います。
中身は、それぞれの地域に合わせて進化していけばいい。
その上で、私はあわら市でも、まずは
「わたしの避難計画」という言葉や考え方を、防災を自分事として考えるきっかけとして取り入れられないか
と考えています。
今回、阪神・淡路大震災の経験から積み重ねられてきた神戸市の防災を学び、制度や設備だけではなく、人を育て、人と人をつなぎ、それらを動かす仕組みをつくることの重要性を改めて感じました。
今回の学びを、防災・減災対策特別委員会での今後の調査や議論につなげていきたいと思います。